ISSN 2454-0846

Vari najhorúcejšou ústavnoprávnou témou posledných dní a týždňov, ktorá zamestnáva nie len odbornú ale aj laickú verejnosť, je nastavenie pravidiel výberu sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej aj len „Ústavný súd“). Načasovanie pritom nie je náhodné. Po peripetiách s vymenúvaním štyroch sudcov Ústavného súdu, ktorých sme boli svedkami v rokoch 2014 až 2017, je totiž viac ako vhodné vyriešiť prípadnú zmenu pravidiel v dostatočnom časovom predstihu pred tým, ako sa začiatkom roka 2019 má obmeniť zostávajúcich deväť sudcovských miest.

Doteraz bolo prezentovaných hneď viacero návrhov zmien v pravidlách výberu sudcov Ústavného súdu. Okrem návrhu z dielne Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky[1] bol verejne prezentovaný aj návrh odbornej právnickej verejnosti.[2] Zmeny, o ktorých sa už dlhšie diskutuje, a ktorú sú súčasťou aj uvedených návrhov, by sa mali dotknúť nie len zákonnej úpravy, ktorú predstavuje zákon o Ústavnom súde,[3] ale aj priamo textu Ústavy.[4] Vzhľadom na uvedené je preto nevyhnutné, aby išlo o také zmeny, ktoré sa stretnú so širokým politickým (i spoločenským) konsenzom.

Jednou z otázkou, o ktorých sa v súvislosti so zmenou pravidiel výberu sudcov Ústavného súdu diskutuje azda najviac, je počet poslaneckých hlasov potrebných na to, aby bol niekto zvolený za kandidáta na sudcu Ústavného súdu, ktorý bude následne v zmysle čl. 134 Ústavy predložený prezidentovi Slovenskej republiky na vymenovanie. V súčasnosti na zvolenie kandidáta postačujú hlasy nadpolovičnej väčšiny z prítomných poslancov, čo môže byť, za určitých podmienok, aj len 39 hlasov. Obsah aktuálnych diskusií je v podstate takmer výlučne len zámer zvýšiť tento počet hlasov. Hovorí sa buď o jeho zvýšení na 76 hlasov, t. j. nadpolovičnú väčšinu zo všetkých poslancov, alebo dokonca na 90 hlasov, teda trojpätinovú (tzv. kvalifikovanú väčšinu) všetkých poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj len „Národná rada“). Zvýšenie počtu hlasov potrebných na zvolenie kandidáta síce má svoje racionálne odôvodnenie, no súčasne môže spôsobiť to, že sa kandidátmi na sudcov Ústavného súdu stanú takpovediac len vládni či koaliční nominanti. Podobné obavy pritom neraz zazneli aj z úst predstaviteľov súčasnej parlamentnej opozície. Matematické logika totiž nepustí. Parlamentná opozícia je opozíciou práve z dôvodu, že ju netvorí nadpolovičná väčšina poslancov Národnej rady. Ak by teda opoziční poslanci Národnej rady navrhli na kandidáta na sudcu Ústavného súdu aj toho „najlepšieho“, avšak súčasne by nedokázali presvedčiť aspoň niekoľkých poslancov z opačného „tábora“, ich návrh by nemal reálnu šancu na úspech. Opodstatnenosť načrtnutých úvah potvrdzuje, žiaľ, aj neraz nie práve najvyberanejšia politická kultúra prítomná v Národnej rade.

Cieľom tohto príspevku nie je ponúknuť komplexný návrh na zmeny ústavnej a zákonnej úpravy pravidiel výberu sudcov Ústavného súdu. Cieľ je o čosi skromnejší. Na nasledujúcich riadkoch sa pokúsim o načrtnutie alternatívy, ktorá síce v doterajšom verejnom odbornom i laickom diskurze absentuje, no ktorá by mohla byť, do určitej miery, riešením praktického „zabetónovania“ priechodnosti opozičných návrhov na kandidátov na sudcov Ústavného súdu.

Reprezentatívna (nepriama) demokracia pozná viaceré spôsoby výberu reprezentantov, teda výberu tých, ktorí v mene ľudu ako suveréna prijímajú rozhodnutia o správe verených vecí. Nepochybne najznámejším a najviac uplatňovaným nástrojom na demokratický výber reprezentantov sú voľby. Avšak, výber reprezentantov je možné urobiť aj inak, a to napríklad prostredníctvom lósu resp. žrebu.[5] Žrebovanie ako spôsob výberu reprezentantov či iných verejných funkcionárov, bez ohľadu na druh verejnej funkcie o ktorú ide, má v porovnaní s voľbou dve zásadné odlišnosti. Okrem toho, že vedomé rozhodovanie voličského elektorátu sa nahrádza „pravidlom“ náhody ide predovšetkým o to, že inštitút žrebu vo svojej podstate predstavuje posun idey rovnosti. Zatiaľ čo v rámci volieb sa táto rovnosti vzťahuje predovšetkým na voličov, v prípade žrebovania sa (úplná) rovnosti predpokladá aj u jednotlivých kandidátov.[6] V prípade žrebovania (namiesto voľby) by sa totiž už z povahy veci malo predpokladať to, že všetci kandidáti sú rovnako spôsobilý na výkon predmetnej verejnej funkcie, resp. že rovnakým spôsobom spĺňajú stanovené predpoklady pre jej výkon.

Inštitút žrebu z historického hľadiska nie je žiadnou novinkou. Známy je predovšetkým z prostredia antických Atén, kde bol relatívne hojne využívaný na obsadzovanie viacerých verejných funkcií, teda bol využívaný na výber viacerých reprezentantov aténskych občanov. Čo je pre tému tohto príspevku osobitne zaujímavé, žreb resp. žrebovanie bolo v podmienkach aténskeho štátu využívané napríklad aj na výber sudcov.[7] Žreb ako nástroj výberu tých, ktorí vykonávajú súdnu moc, je známy aj z prostredia súčasných Spojených štátov amerických, kde je využívaný na výber porotcov (jurors).[8] V súvislosti s uplatňovaním inštitútu žrebu v podmienkach antického aténskeho štátu je nespornou zaujímavosťou, ako uvádza aj O. Krejčí, to, že v antických Aténach sa prostredníctvom žrebu (lósu) obsadzovali práve tie verejné funkcie, ktoré sa v súčasnosti obsadzujú spravidla voľbou.[9] Možno sa však stretnúť aj s názorom, že inštitút žrebu v podmienkach antických Atén nebol demokratickým ale oligarchickým inštitútom, ktorého cieľom nebolo demokraciu posilniť ale, naopak, urobiť ju menej „neznesiteľnú“ pre porazenú oligarchiu.[10]

Inštitút žrebu nie je neznámy ani v súčasnosti platnému právnemu poriadku Slovenskej republiky. Aj ten totiž žreb považuje za možnosť, akou je možné vyberať reprezentantov, aj keď len ako poslednú z možností za predpokladu, že všetky ostatné neviedli k výberu reprezentanta resp. k obsadeniu dotknutej verejnej funkcie. Zákon o podmienkach výkonu volebného práva[11] predpokladá možnosť použitia žrebu v prípade volieb do Národnej rady, volieb do Európskeho parlamentu, volieb do orgánov samosprávy obcí a v prípade volieb do orgánov samosprávnych krajov. V prípade volieb do Národnej rady a volieb do Európskeho parlamentu žreb prichádza do úvahy v rámci prerozdeľovania poslaneckých mandátov medzi jednotlivé kandidátne listiny, teda medzi jednotlivé kandidujúce politické strany (resp. koalície). Žreb sa v tomto prípade aplikuje v prípade, ak sa použitím zákonom predpokladaného matematického postupu pridelilo viac mandátov alebo menej mandátov ako je celkový počet obsadzovaných poslaneckých mandátov. Žreb ako spôsob pridelenia alebo naopak odobratia mandátu však prichádza do úvahy až pri rovnosti hlasov u všetkých dotknutých kandidátnych listín.[12] Pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí a voľby do orgánov samosprávnych krajov, v ich prípade prichádza uplatnenie inštitútu žrebu do úvahy pri obsadzovaní mandátov poslancov obecných zastupiteľstiev resp. zastupiteľstiev samosprávnych krajov. Aj v prípade samosprávnych volieb je predpokladom pre použitie žrebu rovnosť hlasov. Ak totiž v niektorom z volebných obvodov získajú viacerí kandidáti viacerých politických strán (resp. koalícií) alebo nezávislí kandidáti rovnaký počet platných hlasov, príslušná volebná komisia určí zvoleného poslanca žrebom. Ak by sa napríklad v dotknutom volebnom obvode obsadzovali tri mandáty a na treťom mieste by so zhodným počtom hlasov skončili dvaja kandidáti, rozhodne sa medzi nimi žrebom. Toto pravidlo sa však neuplatní v prípade, ak by išlo o kandidátov tej istej politickej strany (resp. koalície), kedy by o zisku mandátu rozhodovalo poradie uvedené na kandidátnej listine dotknutej politickej strany. Použitie žrebu však, naopak, neprichádza do úvahy pri rovnosti hlasov medzi kandidátmi na starostu obce alebo predsedu samosprávneho kraja. V takomto prípade sa voľby musia opakovať.[13]

Inštitút žrebu je v súčasnosti dokonca súčasťou slovenskej zákonnej úpravy výberového konania na obsadenie voľného miesta sudcu. Samozrejme, podobne ako v prípade procesu volieb orgánov verejnej moci, aj v tomto prípade má žreb subsidiárne použitie. Zákon o sudcoch a prísediacich konkrétne predpokladá jeho použitie pri určení zoznamu kandidátov na miesto sudcu podľa ich úspešnosti. Ak by malo dôjsť k rovnosti poradia podľa ostatných kritérií, má sa rozhodnúť práve žrebom.[14] V súvislosti s uvedenými príkladmi je ešte potrebné dodať, že ani zákon o podmienkach výkonu volebného práva a ani zákon o sudcoch a prísediacich neupravuje podrobnosti o tom, ako by žrebovanie prakticky malo prebiehať.

V akej podobe by však inštitút žrebu mohol nájsť uplatnenie pri voľbe kandidátov na sudcov Ústavného súdu? Ako už bolo naznačené, žreb ako nástroj na výber kandidátov na sudcov Ústavného súdu by mohol zabezpečiť potenciálnu priechodnosť aj iných nominácií ako len tých, u ktorých možno predpokladať podporu poslancov podporujúcich vládu resp. vládnu koalíciu. Avšak, keďže funkcia sudcu Ústavného súdu je, napríklad v porovnaní s funkciou poslanca Národnej rady či poslanca obecného zastupiteľstva, funkciou nepochybne viac odbornou než politickou, žreb by celkom určite nemal predstavovať jediný spôsob výberu kandidátov resp. by nemal predstavovať základ ich výberu. Naopak, mal by byť len záverom komplexnejšieho mechanizmu, kde by sa na úvod verifikovalo splnenie právnym poriadkom vyžadovaných odborných (a prípadne aj osobnostných) kritérií a ďalších spôsobilostí všetkých kandidátov, čím by sa umožnilo zabezpečiť to, aby sa už do samotného žrebovania dostali len také osoby, ktoré sú na funkciu sudcu dostatočne kvalifikované.

Po tom, ako by Národná rada resp. jej orgán overil splnenie kvalifikačných kritérií jednotlivými „kandidátmi na kandidátov“ na sudcov Ústavného súdu, pristúpilo by sa, podľa navrhovaného modelu, k hlasovaniu. Keďže cieľom navrhovaného modelu je umožniť praktickú priechodnosť aj opozičných kandidátov, počet potrebných hlasov by mal byť nepochybne nižší ako 76. Avšak, v záujme dostatočnej reprezentatívnosť kandidáta by nemalo ísť o príliš nízke číslo. Do úvahy prichádza napríklad počet 30 poslaneckých hlasov, t. j. 1/5 z celkového počtu poslancov Národnej rady. Takéto kvórum totiž nie je textu Ústavy neznáme. Naopak, uplatňuje sa napríklad pri vymedzení aktívne legitimovaných subjektov pri konaní pred samotným Ústavným súdom. Navrhovaný počet by tak kombinoval požiadavku na relatívnu reprezentatívnosť kandidáta a súčasne by reálne umožňoval uspieť aj kandidátovi, ktorý by bol podporovaný z radov parlamentnej opozície. Žreb by tak mohol nájsť uplatnenie ako druhá etapa v rámci výberu kandidátov na sudcov Ústavného súdu na pôde Národnej rady. Spomedzi všetkých osôb, ktoré by v rámci hlasovania v Národnej rade získali aspoň 30 poslaneckých hlasov by sa následne konkrétne osoby, ktoré by získali status kandidáta na sudcu po čom by boli ďalej postúpené hlave štátu, vyberali žrebom. Samozrejmosťou by však bolo to, že počet osôb, ktoré by postúpili do procesu žrebovania by musel prevyšovať počet kandidátov, ktorých má Národná rada prezidentovi ponúknuť.

Ako už bolo uvedené, kľúčovou výhodou v stručnosti načrtnutého modelu výberu kandidátov na sudcov Ústavného súdu by bolo zreálnenie možnosti úspechu aj osoby navrhovanou resp. podporovanou opozičnou časťou Národnej rady. Opozícia totiž z povahy veci nedisponuje potrebnými (najmenej) 76 hlasmi čo je číslo, o ktorom sa doteraz vo verejnom diskurze ako o potrebnom kvóre na zvolenie kandidáta hovorilo. Načrtnuté riešenie však so sebou môže prinášať aj ďalšie výhody. Náhodný výber osôb, ktoré sa následne môžu stať sudcom Ústavného súdu, by taktiež mohol potenciálne prispieť aj k väčšej názorovej pluralite sudcov Ústavného súdu, a to osobitne v prípade, pokiaľ sa súčasne obmieňa väčšina z jeho sudcov. Takýto mechanizmus by rovnako  mohol mať v konečnom dôsledku pozitívny efekt aj na požiadavku nezávislosti Ústavného súdu, čo by v zmysle čl. 124 Ústavy malo byť jedným z jeho kľúčových atribútov.

Pochopiteľne, predostretý návrh  so sebou prináša aj určité nevýhody. Za tú najpodstatnejšiu možno označiť práve skutočnosť, že na zisk statusu kandidáta na sudcu Ústavného súdu by mohla postačovať aj len pätina poslaneckých hlasov. Avšak, táto skutočnosť by mohla byť korigovaná zavedením prísnejších podmienok pre to, aby sa niekto vôbec mohol o post sudcu Ústavného súdu uchádzať. O sprísnení podmienok sa pritom v súčasnosti už diskutuje. Povedané inými slovami, každý, kto by získal čo i len 30 poslaneckých hlasov by tak, so zreteľom na prísnejšie odborné (či osobnostné) podmienky na výkon funkcie sudcu, už mal predstavovať dostatočne kvalifikovaného a kvalitného kandidáta. Koniec koncov, inštitút žrebu ako pôsob výberu reprezentantov či verejných funkcionárov vo svojej podstate vychádza, ako už bolo načrtnuté, práve z približne rovnakej kvality jednotlivých účastníkov žrebovania. Ako určitá alternatíva, pri ktorej by sa zohľadnil aj skutočný počet hlasov, ktorý kandidát na post sudcu Ústavného súdu získal, prichádza do úvahy napríklad to, že „víťaz“ poslaneckého hlasovania, resp. ten, kto by získal nadpolovičnú väčšinu hlasov, by postupoval priamo k prezidentovi a žreb by predstavoval len nástroj na výber jeho ďalších spolukandidátov. Možnosť úvahy prezidenta, ktorá je mu aj podľa súčasného znenia Ústavy daná tým, že si vyberá z dvoch kandidátov na jedno miesto, by mohla taktiež pôsobiť ako ďalší možný korigujúci mechanizmus v prípade, ak by cez žrebovanie predsa len „prekĺzol“ menej spôsobilý kandidát.


Autor: JUDr. Marek Domin, PhD., odborný asistent, Katedra ústavného práva, Právnická fakulta UK v Bratislave

 

Použitá literatúra a pramene 

ARISTOTELES. Aténska ústava. Bratislava : Kalligram, 2009, 112 s.

BUNTING, W. Election-by-Lot as a Judicial Selection Mechanism. In NYU Journal of Law & Liberty. 2006, vol. 2, s. 166-207. Dostupné aj na: <http://www.law.nyu.edu/sites/default/files/ECM_PRO_060944.pdf>.

HEADLAM, J. M. Election by Lot at Athens. Cambridge : The University Press, 1933.

KREJČÍ, O. Kniha o volbách. Praha : Victoria Publishing, 1994, 359 s.

Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.

Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov.

Zákon č. 308/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

Minister spravodlivosti SR Gábor Gál predstavil navrhované zmeny pri voľbe ústavných sudcov. [29.05.2018] online [citované dňa 31.05.2018]. Dostupné na: <http://www.najpravo.sk/ustavne-pravo/clanky/minister-spravodlivosti-sr-gabor-gal-predstavil-navrhovane-zmeny-pri-volbe-ustavnych-sudcov.html>.

Právnici navrhujú zásadné zmeny vo výbere nových ústavných sudcov. [22.05.2018] online [citované dňa 31.05.2018]. Dostupné na: https://viaiuris.sk/sk/aktuality/pravnici-navrhuju-zasadne-zmeny-vo-vybere-novych-ustavnych-sudcov/.

 


[1] Pozri napr. Minister spravodlivosti SR Gábor Gál predstavil navrhované zmeny pri voľbe ústavných sudcov. [29.05.2018] online [citované dňa 31.05.2018]. Dostupné na: <http://www.najpravo.sk/ustavne-pravo/clanky/minister-spravodlivosti-sr-gabor-gal-predstavil-navrhovane-zmeny-pri-volbe-ustavnych-sudcov.html>.

[2] Pozri napr. Právnici navrhujú zásadné zmeny vo výbere nových ústavných sudcov. [22.05.2018] online [citované dňa 31.05.2018]. Dostupné na: https://viaiuris.sk/sk/aktuality/pravnici-navrhuju-zasadne-zmeny-vo-vybere-novych-ustavnych-sudcov/.

[3] Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov. Tento zákon by mal byť dokonca, podľa zverejneného návrhu Ministerstva spravodlivosti, ako celok nahradený novým zákonom.

[4] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.

[5] V ďalšom texte príspevku bude používaný pojem „žreb“ (a nie lós) keďže, ako ešte bude uvedené, tento pojem súčasný právny poriadok Slovenskej republiky pozná a predpokladá aj jeho potenciálnu aplikáciu.

[6] Porovnaj KREJČÍ, O. Kniha o volbách. Praha : Victoria Publishing, 1994, s. 8.

[7] Porovnaj ARISTOTELES. Aténska ústava. Bratislava : Kalligram, 2009, s. 86 a nasl.

[8] Porovnaj napr. BUNTING, W. Election-by-Lot as a Judicial Selection Mechanism. In NYU Journal of Law & Liberty. 2006, vol. 2, s. 166.

[9] Porovnaj KREJČÍ, O. Kniha o volbách. Praha : Victoria Publishing, 1994, s. 9

[10] Porovnaj HEADLAM, J. M. Election by Lot at Athens. Cambridge : The University Press, 1933, s. 16.

[11] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

[12] Porovnaj § 68 a § 94 zákona o podmienkach výkonu volebného práva.

[13] Porovnaj § 157 a § 189 zákona o podmienkach výkonu volebného práva.

[14] Porovnaj § 29c ods. 3 zákona č. 308/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.